剛剛閉幕的中共十七屆五中全會強調：合理調整收入分配關系，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。那么，當前我國的收入分配關系中究竟存在哪些痼疾？收入分配改革應確定什么樣的目標？有哪些制度性難題破解？政府該如何發揮作用？

分配格局為何失衡？
　　理性看“調高”，三大難題待解
　　今年是“十一五”收官之年。5年來，人民群眾的收入普遍上漲，但不同人群的收入差距、福利差距卻有所擴大，特別是一些壟斷行業、大型國企以及某些行業、部門的收入水平過高。
　　“高收入者確實需要進行調節，但要區別對待，不能一概而論。”長期從事社會保障與收入分配研究的中國人民大學勞動人事學院教授鄭功成說。一般而言，高收入者的收入來源可以分為三類：合法收入、非法收入和灰色收入。鄭功成認為，對合法收入，無論其有多么高，都要進行保護；對非法收入，要堅決取締；對灰色收入，則需要分步驟、分層次地進行清理。此外，還應充分發揮制度的引導作用，及時出臺包括物業稅或不動產稅及相應的財產稅、消費稅等在內的旨在調節高收入群體的新稅種。
　　“但是，收入分配領域的問題并不局限在調高上。”鄭功成說，普通居民與勞動者收入低、不同群體收入差距大、收入分配秩序不規范，成為當前我國收入分配領域中的三大突出問題：
　　收入分配向政府、企業（或雇主）傾斜，勞動報酬在初次分配中的比重持續下降（由原來的55%以上降低到40%左右），普通居民的收入增長速度明顯滯后于GDP與財政收入的增長速度；
　　城鄉居民收入差距超過3倍，行業收入差距超過10倍，地區之間的差距在2倍以上，基尼系數在2002年首次突破0.4的國際警戒線之后繼續向0.5的紅線逼近；
　　在收入分配秩序失范的情況下，公款吃喝、公車私用、公費出國“三公消費”以及權力尋租、貪污腐敗等形成的灰色收入、黑色收入成為一些特殊人群的重要收入來源。
　　鄭功成說：“我們曾做過一個調研，75%以上的受調查者對社會公平的認可度明顯偏低，人們的價值取向發生紊亂，不滿感甚至對抗情緒在擴散，維護穩定的成本急劇上升。”
　　不僅如此，收入分配格局失衡導致特殊利益集團形成，直接影響大多數人的收入水平和消費結構，進而制約我國經濟發展方式的轉變。鄭功成說，收入分配問題不僅僅是一個民生問題或經濟問題，而是已經和社會問題、政治問題糾結在一起，事實上正在成為影響改革、發展、穩定的重要因素。

改革目標怎么鎖定？
　　“抽絲去病”與“外科手術”相結合
　　收入分配領域中出現的問題并非一日之寒，解決起來也絕非一日之功。鄭功成認為，“十二五”期間，必須在把準病脈的基礎上更新發展理念、明確預期目標、分清輕重緩急，采取中醫式“抽絲去病”與西醫式“外科手術”相結合的一攬子措施，切實扭轉利益嚴重失衡的分配格局。
　　“在收入分配改革中，首先要澄清做大蛋糕就能自動解決分配問題的認識誤區。”鄭功成說，近30年是中國財富蛋糕快速做大的過程，GDP總量和政府控制的財力均增長了100多倍，但收入分配差距卻在城鄉之間、行業之間、群體之間持續拉大。這表明做大蛋糕并不等于財富會得到合理分配，一味追求做大蛋糕而忽略蛋糕分配只能造成日益失衡的利益格局。
　　鄭功成認為，要在“十二五”規劃及更長遠的發展規劃中，明確將“分好蛋糕”與“做大蛋糕”擺到同等重要的位置，將普惠民生作為各級政府的重大職責。尤其重要的是，要改革干部考核指標體系，增加基尼系數、失業率、居民收入增長等指標，以矯正單純關注經濟增長的“GDP情結”。
　　其次，要確立具有約束力的基本預期目標。以“十一五”期間為例，我國確立了22個主要定量指標，“GDP”、“人均GDP”等15個指標屬于“超額完成”或“提前完成”；即使是難度最大的節能減排指標，在中央與各級政府的共同努力下，單位GDP能耗降低20%的目標亦可望在收官之年實現。
　　鄭功成建議，“十二五”應當借鑒“十一五”規劃的經驗，增列具有約束力的收入分配指標，力爭在“十二五”期間將基尼系數降到0.45以內，2020年降到0.4以內；同時明確勞動報酬占初次分配比重每年增長幅度不低于1%，2020年恢復到50%以上；此外，還應當確保財政支出中每年用于民生福利部分的增長高于財政收入增長3—5個百分點。
　　鄭功成表示，無論是初次分配還是再分配改革，均是對現有利益格局的重大調整，情況異常復雜，也不可能一帆風順。因此，在確立基本目標的前提下，特別需要上下結合、標本兼治、多管齊下，在深化體制改革、調整宏觀政策、注重初次分配、優先再分配改革等方面同時發力，爭取用10年左右的時間實現國民收入分配的合理化、制度化。

制度性因素要破啥？
　　深化改革，構建社會公正的基石
　　“當前，我國行業收入差距主要受產業布局與行政壟斷的影響，城鄉差距主要受戶籍分割的影響，階層或群體差距主要受勞動就業制度不公平等影響。”鄭功成說，只有繼續深化國企、戶籍、就業三大體制改革，才能為構建長久公正的收入分配制度奠定堅實基礎。
　　鄭功成認為，世界上可能沒有一個市場經濟國家的行業收入差距是像中國這樣大的，導致這種差距最重要的原因就是壟斷。為此，要繼續調整國有企業布局和結構，進一步推動國有資本向真正關系國家安全和經濟命脈的關鍵領域集中，將省以下一切競爭性領域的國有企業民營化。此外，還要降低民間資本進入壟斷行業的門檻，提高國有企業稅后上繳利潤的比例，對壟斷企業人員的薪酬福利待遇實行規范化管理。
“消除現行戶籍上的各種附加權益，實行統一的戶籍制度，是縮小城鄉差距和階層差距的根本所在，收入分配改革需要同步推進戶籍制度改革。”鄭功成主張，要將城鎮化與新農村建設有機結合起來，全國應當加快新建城鎮的步伐，爭取在“十二五”期間城鎮化率不低于55%，2020年不低于60%。
　　鄭功成說，戶籍制度改革的難點在于剝離城鎮戶口本上的特定權益，同時解決好農村居民的土地權屬及其流轉問題。今后，只要堅持城鄉統籌發展，構建城鄉一體化的就業與社會保障制度，以及明晰農村居民的土地權屬并允許自由、平等交易，便可以實現城鄉居民在一定區域內的自由遷徙，最終向全國范圍內自由遷徙邁進。
　　目前，盡管勞動就業體制已由計劃經濟時代的政府包辦轉化到勞動者自主擇業、市場就業，但鄭功成認為就業體制改革任務遠未完成，“同工不能同酬，同制不能同權”構成了對以農民工為主體的體制外就業者利益的極大損害。不解決這一問題，便不可能真正縮小階層或群體之間的收入差距。
　　因此，鄭功成建議盡快啟動第二次勞動就業體制改革，目標是盡快打破用人單位普遍存在的按體制內外對勞動者區別對待的現實格局，必須按照同工同酬同制同權的原則聘用或雇用勞動者，而政府則需要強化勞動監察來確保勞動者的平等就業權及與勞動相關的其他權益。

政府作為體現在哪？
　　多管齊下，提高勞動者報酬
　　初次分配是收入分配改革的重點。鄭功成認為，應從提高就業質量、改進最低工資、強化社會保險、牽引職業福利、推進工資談判等五方面入手，切實扭轉勞動者報酬偏低、初次分配利益失衡的格局。
　　不過，鄭功成也提醒，對初次分配不宜施以猛藥，急于求成，因為初次分配牽涉到多年來形成的勞資利益格局，加之部分行業贏利空間有限，如果急速地大幅度調整，必然引起動蕩，最終帶來的可能不是雙贏而是雙損的后果。
　　同時，他對政府在初次分配中無為論進行了批駁：“包括提高就業質量、改進最低工資、強制社會保險以及完善稅收制度，都是政府施為空間，加上還可以通過相關政策引導職業福利和推動談判，應當承認政府在初次分配中是可以利用多種工具或手段來發揮作用的。當然，前提是尊重市場規則，維護市場的公平競爭。”
　　鄭功成認為，應當完善三方協商機制，規范和推進工會組織與雇主組織進行工資集體協商。基層工會組織應當通過職工民主選舉產生，并將工資談判提升到行業或地區一級工會。
　　“雇主組織不能只有由國有企業組成的中國企業聯合會，還特別需要將民營企業等組成的各級工商聯、商會組織等吸收進來，使之真正能夠全面代表雇主組織。”鄭功成說，如果政府、企業、工會三方協商機制得以完善，通過定期談判工資福利問題并取得有約束性的成果，則不僅勞動者的報酬會正常增長，更會促使勞資關系趨向和諧，實現勞動者與雇主共同分享利益和雙贏的目標。
　　至于再分配方面，鄭功成則強調，今后特別需要加快調整財政、稅收政策步伐，充分發揮財稅杠桿對財富分配格局的巨大調節功能。
　　“以個人所得稅為例，我認為應當盡快提高個稅起征點，實行以‘個人稅’為主向‘家庭稅’為主的稅制過渡。”鄭功成說，“個稅占國家整體稅收的比重并不大，但對個人而言卻具有重要意義。”
　　鄭功成還強調，要健全社會保障體系和促進基本公共服務均等化，這不僅是維護社會公平正義和實現國民共享發展成果的必要措施，更是合理均衡社會財富分配格局的必要舉措。